1.
Desregulación en la normatividad de recobros al FOSYGA
1.1. Primeras denuncias de sobreprecios e
inconsistencias en recobros
1.2. Litigio para que se publique información de
recobros
1.3. Inconsistencias en la información entregada por
Fidufosyga
1.4. Fidufosyga pasó de negar errores a certificar lo
contrario
1.5. Finalmente Fidufosyga reconoció errores y
responsabilizó a las EPS
1.6. MSyPS ratificó que existen inconsistencias y dijo
se deben a las EPS
1.7. Se confirmó que medicamentos POS se recobraron como
No-POS
1.8. Se confirmó que algunas facturas se pagaron dos o
más veces
1.9. Nuevo litigio por información validada de recobros
2. Litigio por información auditada de recobros
2.2. Sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia
2.3. Cumplimiento parcial de la Sentencia por parte de
MinSalud
3. Del cumplimiento parcial de 2014 a nuevos litigios en
2019
4. Petición de IFARMA, Respuesta de ADRES
5. Nuevo Litigio 2021 post Política Pública de
Aseguramiento Comercial
DESARROLLO
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1. Desregulación en la normatividad de recobros al FOSYGA
1.1. Antecedente 1: Circular 04 de 2002
Para contextualizar ese punto, es útil un gráfico del Boletín
BisBCM#35de2012 de la FMC que muestra la relación del
crecimiento exponencial de recobros, con la normatividad
desregulatoria del octenio 2003-2010 (ver Fig,N°2).
En la infografía de la Fig.N°2 puede verse el paralelismo entre
el crecimiento exponencial de recobros al FOSYGA y las
Circulares desregulatorias de la CNPM que vimos en el punto 2.
Según la FMC, hasta el 2008, la política de desregulación
incentivó prácticas perversas de diversos actores, especialmente
de los que se beneficiaban con la falta de control de las
prácticas de inducción a la demanda, los precios de venta y los
precios de recobro. No obstante, entre 2008 y 2010 se hizo
evidente otra forma de desregulación, específica para recobros
que concluyó en lo que la FMC llama “catástrofe informática”,
con implicaciones similares a la catástrofe financiera.
Dice la FMC que esta catástrofe informática, al igual que la
catástrofe financiera, se debe a fallas estructurales de diseño
del sistema, que –básicamente- tienen que ver con la
intermediación de las EPS y la debilidad de los mecanismos de
control.
Las medidas desregulatorias de finales de 2008 solo agravaron
más la situación, tal como puede verse en la siguiente relación
de los hechos:
Figura N°2: Política desregulatoria y su relación con el
crecimiento de recobros
1.2. Primeras denuncias de
sobreprecios e inconsistencias en recobros
En junio de 2008, OBSERVAMED-FMC publicó los primeros informes
sobre recobros con medicamentos, advirtiendo la existencia de
precios elevados, altos volúmenes recobrados en los años 2006 y
2007 e inconsistencias en los datos del Consorcio Fidufosyga
(ver BIS#25de2008 y BIS#26de2008); pero fue en 2009, cuando la
FMC desarrolló su tesis sobre el crecimiento exponencial de
recobros al FOSYGA y el posible colapso financiero del sistema
de salud.
Esas tesis se presentaron en múltiples escenarios, como el foro
"La Corte, las cuentas y la salud" del Programa de Justicia
Global de UniAndes; la Clínica de Derechos Humanos de la
Universidad de Harvard y El Espectador (marzo2009); el Foro de
Medicamentos de ACEMI del 31 de marzo de 2009 (ver
presentación), el debate "FOSYGA, la hora de las cuentas claras"
de las Comisiones Séptimas de Cámara y Senado (junio2009) en el
Congreso de la República, las jornadas de discusión con la CRES
(julio2009) y los informes de sobrecostos en recobros
(septiembre de 2009) con los datos que hizo públicos el SISMED
(ver).
1.3. Litigio FMC para que se haga
pública la información de recobros
En enero de 2010 OBSERVAMED publicó un informe sobre los 14
decretos de la emergencia social, mostrando que once de ellos
estaban dirigidos a "generar recursos y agilizar su flujo" y
otros tres a "contener el gasto y racionalizar el uso de
recursos". El Decreto 126 de 2010 (de Inspección, Vigilancia y
Control y de lucha contra la corrupción) no incluía medidas
dirigidas a resolver los problemas que la FMC denunció,
especialmente en lo relacionado con la política de desregulación
y el manejo de la información. Por lo tanto, la FMC decidió
tomar el camino del litigio para que la información se haga
pública.
El 08 de abril de 2010, la FMC presentó el primer derecho de
petición al Consorcio Fidufosyga solicitando se publique el
detalle de recobros pagados durante los años 2007 a 2009 para su
respectivo estudio. El Consorcio Fidufosyga negó esta solicitud
alegando la confidencialidad de esa información.
Ante la negativa del Consorcio, la FMC presentó una acción de
Tutela. El 11 de junio de 2010, el Juez 36 Municipal aceptó los
argumentos de Fidufosyga sobre la confidencialidad de la
información y falló en primera instancia negando la tutela. El
17 de junio de 2010, la FMC impugnó dicho fallo y el 26 de julio
de 2010, el Juzgado 54 Penal del Circuito decidió dicha
impugnación revocando el fallo del Juzgado 36 Penal Municipal y
ordenando al Consorcio Fidufosyga dar respuesta de fondo.
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1.4. Inconsistencias en la información entregada por
Fidufosyga
El 6 de agosto de 2010, el Consorcio Fidufosyga entregó
a la FMC un CD con información de recobros pagados
durante los años 2007, 2008 y 2009. La FMC detectó
graves inconsistencias y solicitó nuevos archivos libres
de errores (ver 2a.Petición). La FMC llamó la atención
sobre discrepancias en los acumulados anuales, una
posible existencia de recobros duplicados y recobros con
valores unitarios exorbitantes, así como errores la
identificación de los medicamentos.
El 10 de septiembre de 2010 el Consorcio Fidufosyga
respondió negando la existencia de errores y envió un
nuevo CD con algunos datos corregidos. La FMC constató
que la información cambió, pero las inconsistencias no
se corrigieron y solicitó en un tercer envío sin errores
(Ver 3a.Petición).
En octubre de 2010, la FMC reveló informes sobre grandes
sobrecostos en los recobros y el predominio de pocas EPS
(Ver BIS-BCM#43de2010), así como sobre recobros con
medicamentos que siendo POS resultaron recobrados como
No-POS (BIS-BCM#44de2010 y BIS-BCM#49de2010) y varias
inconsistencias en los recobros de mayor valor (Ver BIS-BCM#46de2010).
Y el 2 de diciembre de 2010, el Consorcio Fidufosyga
respondió negando otra vez las inconsistencias y envió
un tercer archivo que tampoco corregía la mayor parte de
los errores. Pese a esto, la FMC utilizó esos datos para
actualizar sus informes que mostraron otra vez
sobrecostos en recobros, predominio de pocas EPS,
medicamentos que siendo POS fueron recobrados como
No-POS, etc.
1.5. Consorcio Fidufosyga pasó de negar errores a
certificar lo contrario
En febrero de 2011, la publicación de los Boletines 05 y
06 con informes de OBSERVAMED-FMC sobre Rituximab (en
ese momento el medicamento de mayor valor recobrado) con
una lista de 21 recobros con precios unitarios
superiores a Col$ 130 millones por ampolla produjo la
reacción de dos EPS involucradas, que enviaron
certificaciones del Consorcio Fidufosyga donde los
valores reales de sus recobros eran muy inferiores a los
que aparecían en los archivos entregados a la FMC EPS-SURA
que envió una tabla de valores reales de 18 recobros a
los que en la base de datos de Fosyga se les añadieron
dos ceros y Comparta EPS-S que además de notificar este
mismo fenómeno en sus datos, supuso que la
responsabilidad era de la FMC.
Ante semejante evidencia de errores en la base de datos
del Fosyga, en el Boletín 07 de 2011 se aclaró que la
información provenía del último envío del Consorcio
Fidufosyga y la FMC presentó una petición para que se
verifiquen los datos de una lista de 171 recobros con
valores unitarios superiores a Col$ 100 millones c/u.
El 29 de junio de 2011, el Consorcio Fidufosyga envió un
archivo corregido de 171 recobros con los valores que
realmente pagó, de acuerdo con la documentación física.
Y pese a que quiso mostrar este hecho como prueba de no
haber pagado sumas absurdas, lo que en realidad
demostró, es que SÍ existen errores en la base de datos,
SI es posible revisar dichos datos y nada justifica que
NO exista un sistema de información validada de los
recobros pagados.
1.6. Finalmente Fidufosyga reconoció los errores y
responsabilizó a las EPS
El 3 de octubre de 2011, la FMC presentó su último
derecho de petición al Consorcio Fidufosyga y el 27 de
octubre de 2011, a 20 meses del primer pedido y 7 meses
después de la última solicitud -después de un oficio de
SuperSalud para que se respondan las peticiones de la
FMC, y otro donde conceptúa que no se dio respuesta
adecuada y plantea la necesidad de una respuesta
coordinada con MinSalud- el Consorcio finalmente
respondió a la FMC, aceptando que los registros de
recobros en medio magnético no coinciden con los
soportes físicos donde “el valor recobrado, así como el
aprobado y pagado es diametralmente inferior”, pero
atribuyendo la responsabilidad de dichas inconsistencias
a las “EPS recobrantes”.
En esa carta, el Consorcio Fidufosyga esgrimió dos
argumentos que se repiten hasta el día de hoy:
a) De acuerdo con la normatividad vigente, el Consorcio
debe pagar de acuerdo con los datos del documento en
físico, razón por la cual “el monto pagado en los
recobros radicados en el Consorcio corresponde a la
cifra presentada por la entidad en los documentos
físicos, y no, a lo que se registra en el medio
magnético” y
b) El Consorcio “no tiene la facultad legal ni
contractual para modificar los datos suministrados por
las EPS ya sea en medio físico o magnético”.
Y evadió la respuesta a la pregunta que todavía sigue
vigente hoy: ¿Por qué NO se denuncia a los responsables
de inconsistencias, se transparenta la información y se
ajustan las normas para tal fin?
Significa entonces que los registros magnéticos de más
de $ 8 billones en recobros pagados durante la
administración Fidufosyga (2005-2010) pueden tener
valores absurdos, duplicar o triplicar los pagos, no
identificar con precisión los productos recobrados,
corresponder a productos que siendo POS fueron
recobrados como NoPOS, etc., y “dichas falencias son
legales, porque se respetó la normatividad vigente y no
pudieron ser glosados o modificados, porque ni el
Administrador fiduciario ni el Ministerio ordenador del
gasto tenían ´facultades legales o contractuales´ para
hacerlo”.
Ante semejante evidencia de intermediación perversa de
las EPS y falta absoluta de control de la información de
recobros, que pone en duda la veracidad de todo el
sistema de información en medio magnético la FMC
denunció la existencia de una “catástrofe informática”,
determinantemente ligada a la “catástrofe financiera”
del sistema de salud.
La FMC solicitó entonces intervención de la
Superintendencia Nacional de Salud (ver archivo.pdf y
radicado), la Contraloría General de la República (ver
radicado), la Procuraduría General de la Nación (ver
radicado), el Ministerio de la Protección Social (ver
radicado) e incluso la Corte Constitucional (ver
radicado). Y nuevamente, presentó derechos de petición a
los Consorcios SAYP (Ver) y Fidufosyga (Ver) y a
MinSalud (Ver) solicitando:
a) Información validada de lo efectivamente pagado por
Factores Antihemofílicos VIII y IX, que siendo POS
fueron recobrados como No-POS;
b) Información validada de lo efectivamente pagado en
recobros de los años 2007 a 2010, y
c) La publicación de un documento oficial de MinSalud
sobre las inconsistencias en el registro magnético de
recobros pagados y normas específicas para resolverlas a
futuro.
1.7. MinSalud ratificó que existen inconsistencias y las
atribuyó a las EPS
El 28 de noviembre de 2011, la FMC recibió respuesta del
entonces Ministro de Salud y Protección Social, Mauricio
Santa María, informando que: "Se están realizando las
respectivas consultas y validaciones de la base de datos
del Fosyga, de manera que tan pronto se tengan los
resultados se entregarán a esa Federación, que en todo
caso no superará el transcurso de la próxima semana"
(ver). Esa promesa obviamente no se cumplió y el 27 de
enero de 2011, la FMC tuvo que presentar otro derecho de
petición ante la Ministra Beatriz Londoño Soto (ver).
El 15 de marzo del 2012, la FMC recibió la respuesta
final de MinSalud (Ver) que, luego de ratificar que la
administración de la base de datos del Fosyga se realiza
con base en las previsiones contenidas en el Decreto
1283 de 1996 y el contrato de administración fiduciaria
No.242 de 2005, reitera lo dicho por Fidufosyga: Ni el
administrador fiduciario ni el ministerio ordenador del
gasto están facultados para modificar los "datos
reportados y certificados por las EPS y EOC en los
medios magnéticos, que finalmente son vertidos en la
base de datos, una vez termina el respectivo proceso de
auditoría integral realizado a cada uno de los recobros
recibidos por el Fosyga".
Otra vez, reitera que existió un "marco legal vigente"
que después de un “proceso de auditoría integral”
permitió inconsistencias de las EPS en el registro
magnético de recobros (el funcionario certifica que esta
información se ajusta al marco legal y acepta "todas las
consecuencias legales").
Pero la respuesta del Ministerio tiene más revelaciones:
Dice que el 9 de enero de 2009, la Dirección General de
Financiamiento de la anterior administración expidió la
ayuda-memoria del 21 de noviembre de 2008 para no
aplicar las glosas de inconsistencias previstas en las
Resoluciones 3099 y 3754 de 2008. Argumenta que la
Resolución 5033 de diciembre del 2008 deroga las
previsiones de las Resoluciones 3099 y 3754 sobre la
inconsistencia entre medios magnéticos y físicos del
recobro; y confirma que, por esta razón, las
inconsistencias entre uno y otro no habrían sido objeto
de glosa entre noviembre de 2008 y junio de 2011.
Dice el Ministerio que, ante las "evidencias de la
inconsistencia de la información", se expidió la
Resolución 2064 del 2 de junio de 2011 que reconoce este
hecho y adiciona al artículo 16 de la Resolución 3099 de
2008 la causal de glosa: "g) Cuando la información
contenida en los físicos del recobro no se ajusta a la
información consignada en medio magnético, cualquiera de
los datos en él contenidos (Código 5-07)". No dice nada
sobre lo sucedido antes del 21 de noviembre de 2008,
cuando se podía glosar por las inconsistencias previstas
en las Resoluciones 3099 y 3754 de 2008.
Adicionalmente, la respuesta del Consorcio Fidufosyga a
la FMC del 27 de octubre de 2011 (ver pág.4) aclara que
la Resolución MPS 4752 del 13 de octubre de 2011 "aplazó
la aplicación de estos criterios de auditoría desde la
radicación correspondiente al mes agosto de 2011 y hasta
el 31 de enero de 2012". Así, este problema pudo
subsanarse solo a partir de febrero de 2012.
1.8. Se confirmó que medicamentos POS se recobraron como
No-POS
La respuesta de MinSalud también incluyó la carta que el
Director General de Financiamiento envió al Consorcio
Fidufosyga y a la Interventoría Jahv McGrecor el 31 de
marzo de 2011 (ver) donde se confirma que se encontraron
inconsistencias en la muestra tomada por el Ministerio y
se solicita "revisar integralmente, cada uno de los
ítems contenidos en los recobros presentados y radicados
por las PS y EOC ante el Administrador Fiduciario
relacionados con los Factores Antihemofílicos VIII y IX
y determinar cuáles de éstos fueron objeto de
autorización para pago de aquellos incluidos en el Plan
de beneficios, indicando su cuantía por EPS o EOC, según
sea el caso".
La FMC ya había informado sobre la carta del Consorcio
Fidufosyga del 17 de junio del 2011 (ver Boletín BIS-BCM#25de2011
o pag.1 y pag.2 de la respuesta), confirmando que son
3.993 recobros de los cuales 2.117 tienen "estado
aprobado y aprobado condicionado" y que "se encuentra
realizando una evaluación de los casos señalados uno a
uno en medio físico con el fin de verificar la
información que fue suministrada". Poco después, una
carta del Consorcio Fidufosyga a la FMC del 27 de
octubre de 2011 (ver págs.4 y 5) declara que se
consolidó la suma de Col$ 22.330.896.642 como objeto de
recuperación por valores indebidamente recobrados con
Factores Antihemofílicos VIII y IX entre los años
2005-2010.
1.9. Se confirmó que algunas facturas se pagaron dos o
más veces
La respuesta de MinSalud incluyó también como anexo una
carta que el ministerio dirigió al Fidufosyga el 29 de
abril de 2011, solicitando la "revisión de posibles
inconsistencias en pagos por recobros realizados por el
Consorcio" (ver), con detalles de las inconsistencias
que encontró:
a) Evidencias de autorizaciones para el pago de la misma
factura que soportó dos o más recobros presentados en el
mismo o diferente paquete, las cuales han sido objeto de
radicación, auditoría integral e interventoría. La
cuantificación de los posibles dobles pagos realizados a
una misma factura debe seguir un proceso en el que se
identifique cuál de los dos o más radicados es el único;
b) La baja calidad de la información contenida en la
Base de Datos como en los recobros físicos;
c) Debilidades en el proceso de auditoría integral a
través de la cual se pudo llegar a la configuración de
dobles pagos y la admisión, proceso y registro de
información inconsistente y
d) Insuficiencias en el proceso de interventoría que no
alcanzaron a "capturar" inconsistencias como lo muestra
el presente documento
Es así como quedó totalmente demostrada la catástrofe
informática que denunció la FMC. Se hicieron evidentes
las fallas estructurales del sistema que permitieron la
intermediación perversa de las EPS, la desregulación que
indujo las prácticas perversas y la corrupción en el
manejo de glosas y la inoperancia de la “auditoría
integral” y los mecanismos de vigilancia y control.
Finalmente, la respuesta de MinSalud incluyó también
como anexo la carta que el Consorcio SAYP envió a la FMC
el 27 de diciembre de 2011 (ver) en respuesta a la
petición de hacer pública la información que el
Consorcio Fidufosyga debía entregar en el empalme. En
esa respuesta el Consorcio SAYP dice que se encuentra en
“proceso de revisión de los datos” y promete entregar
esa información en los “próximos días”.
1.10. Nuevo litigio por información VALIDADA de recobros
Como la promesa del Consorcio SAYP no se cumplió, el 25
de abril de 2012 la FMC presentó otro derecho de
petición (ver) que tampoco fue contestado. Por lo tanto,
el 19 de julio de 2012, la FMC presentó una acción de
tutela (ver) que fue admitida y obligó al Consorcio SAYP
a contestar con fecha 25 de julio de 2012 (ver) “dando
alcance a su respuesta del 27/dic/11”. La respuesta de
SAYP incluyó un resumen de valores recobrados y un
archivo comprimido (“SOLUCION TIQUETE SD912957.rar”) en
cuyo interior se hallaba un archivo “detalle.txt” con
más de 15 gigas de información. Con esta entrega, el
Consorcio logró que el Juzgado 47 Civil Municipal de
Bogotá falle negando la tutela de la FMC por “hecho
superado” (ver). La FMC impugnó el fallo y la
impugnación fue concedida (ver). Pero, el Juzgado 19
Civil del Circuito de Bogotá rechazó la tutela en 2ª
instancia (ver). La FMC impugnó nuevamente ese fallo
considerando que la respuesta del Consorcio SAYP no
correspondía a lo solicitado y con base en los
siguientes puntos:
● No fue oportuna, ya que se produjo más de siete meses
después de su promesa de responder "en los próximos
días".
● No fue clara, porque además de enviar información con
códigos internos incomprensibles para el accionante,
entregó archivos que requieren complejos procedimientos
de apertura y conocimiento del diseño de la base de
datos que la FMC no tiene.
● No fue completa, porque la FMC solicitó datos de
recobros "efectivamente pagados en los años 2005 a 2010”
y la carta del Consorcio y el archivo "ESTADISTICAS POR
AÑO.xlsx" hablan de datos "presentados" y "aprobados" de
los años 2007 a 2010.
● No fue efectiva ni suficiente, porque la FMC solicitó
“información depurada” y -después de 7 meses del
“proceso de revisión de los datos” anunciado en su
primera respuesta- SAYP envió información con
inconsistencias como las del Consorcio Fidufosyga.
● No fue congruente, porque, si no estaba entre las
atribuciones de SAYP revisar los registros magnéticos
con los documentos físicos que sustentaron los pagos de
Fidufosyga, el Consorcio debió dejar constancia de su
inhabilidad contractual o incapacidad física para
adelantar esa tarea y debió orientar a la FMC sobre la
forma de obtener la “información depurada” que solicitó,
por su incuestionable interés público.
En vista de lo infructuoso de estas acciones legales, la
FMC decidió trabajar con la información ya entregada y
para este fin, solicitó la ayuda de expertos de la
Universidad Nacional y finalmente el archivo comprimido
“SOLUCION TIQUETE SD912957.rar” en cuyo interior estaba
el archivo “detalle.txt” con más de 15 gigas de
información entregada por el Consorcio SAYP, fue
“descifrado” y Observamed publicó un informe preliminar
sobre sus inconsistencias bajo el título: FMC ratifica
"catástrofe informática" en registro magnético de
recobros de Fidufosyga y reitera la necesidad de
información depurada. Ver Boletín Bis-Bcm49de2012.
Para la FMC, tanto las respuestas de los Consorcios
Fidufosyga y SAYP, como la de MinSalud, evidenciaron la
existencia de una falla estructural del sistema, que
deja en manos de las EPS el manejo total de la
información magnética de recobros. Y -como ya se dijo-
los registros magnéticos de más de Col$ 8 billones en
recobros (pagados solo entre 2005 y 2010) tienen valores
absurdos, duplican o triplican los pagos, no identifican
bien los productos recobrados, corresponden a productos
POS que fueron recobrados como No-POS, etc., y esas
inconsistencias resultan siendo “legales”, porque “se
respetó la normatividad vigente” e “inmodificables”
porque no pudieron ser glosadas o modificadas, debido a
que “ni el Administrador fiduciario ni el Ministerio
ordenador del gasto tienen facultades legales o
contractuales para hacerlo”.
Y sigue sin respuesta la pregunta que todavía sigue
vigente hoy: ¿Por qué NO se denuncia a los responsables
de inconsistencias, se transparenta la información y se
ajustan las normas para tal fin?
5. Litigio por información AUDITADA de recobros
El informe sobre los datos entregados por el Consorcio
SAYP produjo la reacción airada del Ministro de Salud
Alejandro Gaviria quien en su cuenta de twitter
descalificó el informe y agredió públicamente al
presidente de la FMC, afirmando que la FMC desconocía la
existencia un proceso de “auditoría integral” previo al
pago de cada recobro y que ese proceso estaba
debidamente documentado y el Ministerio disponía de esa
información. La FMC respondió con tres medidas:
a) Una comunicación de Observamed, explicando detalles
del litigio adelantado por la FMC y los hechos que
sugerían la existencia de una defraudación masiva en
recobros durante la gestión del Consorcio Fidufosyga.
Se solicitó un plan concreto para la depuración de esa
información, definición de responsables de la
defraudación resultante, recuperación de lo pagado
ilícitamente y un cambio estructural de la
intermediación de las EPS en el manejo de estos
registros, en cumplimiento de las órdenes del Auto 263
de 2012 de la Corte Constitucional (ver radicado y
Boletín BisBcm52de2012),
b) Otra comunicación con básicamente los mismos
contenidos firmado por los Vicepresidentes de Asuntos
Gubernamentales, Educativos, Financieros y Política
Farmacéutica Nacional (ver Boletín BisBcm53de2012) y
c) El inicio de un nuevo litigio para obtener la
información “auditada” de recobros que en sus mensajes
el Ministro Gaviria dijo tener.
El 11 de enero de 2013 la FMC y el Colegio Médico de
Cundinamarca y Bogotá presentaron el derecho de petición
al MSyPS (ver Documento y Radicado). El Boletín
BisBcm02de2013 registró esta petición junto con las
peticiones a MinSalud y Consorcio SAYP aún no
contestadas. Y el BisBcm03de2013 registró el apoyo de la
Gran Junta Médica a la FMC, cuando presentó el proyecto
de Ley Estatutaria. Ver además el contexto en Carta
Abierta del Sector Salud al nuevo Ministro.
5.1. Sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia
La Petición de la FMC y el CMCB para la entrega de
información “auditada” de recobros que el Ministro
Gaviria dijo tener, fue contestada finalmente el 22 de
abril de 2013 (ver) pero fue rechazada por no ser
“oportuna, completa, clara, efectiva ni congruente” tal
como se registró en el Boletín BisBcm#17de2013.
Finalmente, en fallo de segunda instancia del 26 de
septiembre de 2013 (ver Sentencia) la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, ordenó a MinSalud
que, en el término de 5 días -o un plazo que considere
prudencial- debe dar una respuesta de fondo a la
petición de la FMC del 11 de enero de 2013 (ver), sobre
información auditada de lo realmente pagado por recobros
durante la gestión del Consorcio Fidufosyga 2005.
El 7 de octubre de 2013 el Ministerio de Salud cumplió
enviando una respuesta que reconoce que el Ministerio de
Salud no tiene una base de datos de información auditada
de recobros (mencionada por el ministro Gaviria),
insiste en la falacia de "veracidad, por presunción de
legalidad" (no existiría delito porque la norma no
anticipó el control y por "presunción de legalidad"),
sugiere que la Corte Constitucional ordenó relajar los
controles, plantea las dificultades de procesamiento de
la información y sugiere un plan de trabajo con un
"Método Simple Aleatorio-M.A.S.”.
La FMC considera que interpretar los pronunciamientos de
la Corte Constitucional sobre demoras injustificadas en
el pago de los recobros como tendientes a relajar los
controles de veracidad y la calidad de la auditoría, es
-por decir lo menos- una interpretación amañada que aún
persiste.
El 23 de octubre de 2013 la FMC respondió rechazando la
respuesta y la propuesta metodológica de MinSalud y ese
mismo día envió una carta a la Directora de Vigilancia
Fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Social
pidiendo no cerrar el caso (ver Boletín BisBcm#41de2013).
5.2. Cumplimiento parcial de la Sentencia por parte de
MinSalud
Expresando un genuino interés de cumplir con lo ordenado
por la Sentencia, el Ministerio de Salud propuso
reuniones técnicas para coordinar ajustes metodológicos
y entrega de resultados, proceso que se adelantó hasta
el primer Informe de Resultados con Rituximab del 6 de
marzo de 2014 que realmente llegó a la FMC el 26 de mayo
(ver).
Luego. la representación del Ministerio de Salud en esta
instancia se fue desarticulando: A finales de octubre de
2014 el Viceministro de Protección Social Norman Julio
Muñoz (ver) pasó a ser Superintendente Nacional de
Salud, después, el Director de Administración de Fondos
de la Protección Social, José Oswaldo Bonilla Rincón
(ver) pasó a la Superintendencia Delegada para la
Supervisión del Riesgo y su sucesor Álvaro Rojas Fuentes
fue absorbido por el traslado de las funciones de la
Dirección de la Administración de Fondos de la
Protección Social a la Administradora de los Recursos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES,
creada por la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018.
Frente a estos cambios, la FMC consideró en varias
oportunidades la posibilidad de adelantar un incidente
de DESACATO, pero finalmente se abstuvo de hacerlo, por
el cumplimiento parcial de Minsalud y una mínima
posibilidad de fallo adverso.
6. Del cumplimiento parcial de 2014 a nuevos litigios en
2019
Los informes de MinSalud sobre Rituximab N°1 y N°2
cierran casi una década de litigio de la FMC por hacer
pública la información de recobros, que comprobó 5
hechos y abrió más interrogantes:
a) La falta de coherencia en el manejo de la información
de recobros es de tal nivel, que transmite un imaginario
de falta de fiabilidad en toda la información oficial.
- Si la información entregada por el Consorcio
Fidufosyga a la FMC sobre recobros con Rituximab tuvo
que ser corregida por el mismo Consorcio porque alguien
digitó las cifras con dos ceros adicionales y nadie se
dió cuenta hasta el informe de OBSERVAMED,
- Si existe evidencia de recobros con valores absurdos,
casos en que se duplican o multiplican los pagos, no se
identifican adecuadamente las prestaciones recobradas,
los recobros corresponden a productos POS que fueron
recobrados como No-POS, etc., es decir, evidencia que
fue comprobada por el propio MinSalud,
¿Por qué desde hace una década se viene insistiendo en
que “dichas falencias son legales, porque se respetó la
normatividad vigente y no pudieron ser glosados o
modificados, porque ni el Administrador fiduciario ni el
Ministerio ordenador del gasto tenían ´facultades
legales o contractuales´ para hacerlo”? ¿Por qué NO se
denunció o denuncia a los responsables de esas
inconsistencias y se les sanciona, se transparenta la
información y finalmente se ajustan las normas para
evitar su repetición? ¿Por qué la pomposa “auditoría
integral” falla tanto y nadie parece ver?.
b) La falta de un sistema de información parametrizado
de seguimiento a la información cualitativa y
cuantitativa de los recobros, constituye un
contrasentido en la época actual en que contamos con
recursos de BigData e Inteligencia artificial.
Aún sin los últimos recursos, la información corregida
de recobros con Rituximab que el Consorcio Fidufosyga
entregó a la FMC en 2011 y el informe final que MinSalud
entregó sobre el mismo medicamento en 2014, demuestran
que no estamos ante un “imposible técnico” sino ante la
peor falla estructural en el manejo de los recursos
públicos de la salud.
¿Por qué -si actualmente existen recursos técnicos, para
digitalizar los respaldos físicos con que se pagaron los
recobros, para reconocimiento de grandes volúmenes de
imágenes y para generar colosales bases de datos aptas
para análisis de inteligencia artificial- no se utilizan
esos recursos en la defensa de la viabilidad financiera
del sistema de salud?.
c) La falta de transparencia en la información de
recobros es la mayor falla estructural del sistema de
salud. El NoPOS (no NoPBS) es un engendro real que en
2018 tomó $ 10 billones de los $ 14,8 billones de ventas
que las farmacéuticas reportaron a SISMED. El mismo que
pasó de unos 200 mil millones a 2,2 billones durante los
años 2003 a 2011 (el octenio de la desregulación), aquel
que se estabilizó en un promedio de 2,4 billones durante
el primer período de Santos y hoy sigue creciendo
incontenible hacia 4 y 5 billones anuales. Este engendro
que desvía los recursos de la salud hacia los recobros
de alto costo con biotecnológicos, oncológicos, vitales
no disponibles y no vitales monopólicos (dejando en la
miseria al resto de actores del sistema), este engendro
no tiene un sistema de información transparente.
¿Por qué no existe acceso al microdato de recobros? Si
ya existe acceso al microdato de reportes a SISMED y la
prescripción NoPBS con MiPres ¿por qué no existe una
plataforma -con todos los requisitos técnicos y legales-
para acceso público a la información de recobros?. Y si
la información económica es la más sensible y requiere
la mayor transparencia en el manejo de recursos públicos
¿Por qué tampoco existe acceso al microdato de
“MedCol-Stat” la plataforma de seguimiento a los
recursos del POS (hoy PBS), que sirve para la definición
de la UPC que administran las EPS y también tiene
inconsistencias? Y si todo esto pasa en el régimen
contributivo ¿Por qué en la práctica ni siquiera existen
estas bases de datos para el régimen subsidiado y los
regímenes especiales?
d) Las deficiencias en vigilancia y control y la mala
calidad de la “auditoría integral” son sin duda factores
determinantes en el mal manejo de los recursos del
sistema de salud. Salvo las primeras acciones de la
Contraloría en el caso Saludcoop y los casos más
mediáticos de los carteles de Hemofilia, SIDA, etc.
prácticamente son pocos los casos de sanción efectiva de
la corrupción en el sector salud. Y de las empresas de
auditoría integral, supuestamente responsables de que
multitud de recobros indebidos se hayan pagado, nada se
sabe y aún no aparece en medios ningún tipo de sanción.
Si el imaginario común considera que el sector salud
está plagado de prácticas perversas y existe evidencia
real de conductas delictivas por acción y omisión ¿cómo
es que prácticamente no existe sanción para los
responsables? Si ADRES acaba de imponer una
multimillonaria multa a la firma auditora, ¿por qué
durante la administración de los Consorcios Fidufosyga y
SAYP no pasó nada?.
e) La alta calidad de los sistemas de información es
vital para la definición de políticas públicas. Los 7,6
billones que se anunciaron para el Acuerdo de Punto
Final se distribuirán según resultados de una nueva
auditoría integral. La futura UPC del NoPBS debe
calcularse con información de recobros, al igual que los
nuevos Valores Máximos de Recobro (VMR).
¿Tendremos al fin transparencia y seguimiento con
sistema de información parametrizado para ello?
7. Petición de IFARMA, Respuesta de ADRES y nuevo
litigio
Por todo lo planteado en el punto anterior, la FMC
considera que las tareas pendientes son de gran
envergadura y resulta vital vincular a organizaciones de
la sociedad civil probadas en su defensa del derecho
fundamental a la salud como IFARMA y entidades del CVCS,
el Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y
Ambientales GIDCA, la Comisión de Seguimiento a la
Sentencia T-760 de 2008 y de Reforma Estructural al
Sistema de Salud y Seguridad Social CSR y las
Agremiaciones Médicas que decidan vincularse.
El primer trabajo que se adelantó en 2019 fue la
petición a ADRES de información de recobros por tutelas
de los años 2012 a 2018. La información entregada fue
“descifrada” conjuntamente entre IFARMA, OBSERVAMED-FMC
y FEDESALUD. Las inconsistencias encontradas,
prácticamente son las mismas que la FMC encontró en los
litigios sobre información validada y auditada de 2012.
Ante la gravedad de las inconsistencias la Fundación
IFARMA decidió presentar una petición de aclaraciones y
ampliación de recobros pagados por Acciones de Tutela de
2012 a 2018, del 26 de abril de 2019, donde planteó los
siguientes hechos:
1. En respuesta a la Petición presentada por la
Fundación IFARMA ante la ADRES, recibimos un (1) CD con
información de Recobros por Acciones de Tutela del
período 2012 a 2018;
2. El archivo entregado contiene 7.090.675 registros por
un valor total de $ 4.295.983.777.907 (COP 4,3 Billones)
que habrían evolucionado entre los años 2012 y 2018 en
la forma que puede verse en los gráficos N°1 de “Número
de recobros” y N°2 de “Valor recobros” por Tutelas.
El 2018 el N° de Recobros se
aleja del Promedio anual 2012 a 2017 (que fue de
1.126.021)
Gráfico N°2: Evolución del VALOR de Recobros por Tutelas
de 2012 a 2018
El 2018 el Valor de Recobros se aleja del Promedio anual
2012-2017 (687.301 millones)
3. De acuerdo con la
respuesta de ADRES, se entiende que la información
entregada corresponde a “recobros por tecnologías en
salud no financiadas con recursos de la UPC ordenados
por fallos de tutela" efectivamente pagados "con base en
los resultados de auditoría integral que emite la firma
auditora contratada para realizar dicha tarea",
información que corresponde a datos diligenciados por la
EPS y EOC que "no es objeto de modificación por ninguno
de los actores que intervienen en el proceso de
recobros".
4. Se entiende que los
datos entregados se encuentran debidamente respaldados
en documentación física verificable, susceptible de
validación, que permitiría aclarar posibles
inconsistencias en la información que nos fue entregada.
5. Dichas “posibles”
inconsistencias nos parecen particularmente graves y
tienen implicaciones que nos obligan a pedir la
verificación y confirmación de ADRES antes de su
difusión pública. Incluyen:
5.1. Diferencias notables
en los campos “fecha_radicacion” y “FecActa/fecFallo”
como las que observamos en el caso “NumActaCTC/NumFallo”
11001310402520020000400 del JUZGADO 025 PENAL DEL
CIRCUITO DE BOGOTA D.C. por “NOVOSEVEN ® 120 KUI/VIAL
(2.4 MG/VIAL) POLVO PARA INYECCION” con un valor de COP
1.290.859.289 (1.291 millones) que aparece con fecha
radicación 13/01/2012 y “FecActa/fecFallo” 28/01/2002
(10 años anterior). El mismo NumActaCTC/NumFallo aparece
por “NOVOSEVEN® RT 2 MG”con un valor de 872.210.909 (872
millones) con fecha radicación 15/05/2012 y “FecActa/fecFallo”
28/01/2002 (10 años anterior). Lo mismo pasa con el
fallo 11001409000520050000500 del JUZGADO MUNICIPAL 005
PENAL BOGOTA por “KALYDECO (IVACAFLOS) 150MG CAJA 56
TABLETAS REC” con un valor de COP 530.401.023 (530
millones) y radicación del 11/12/2017, COP 530.207.715
(530 millones) y radicación del 13/06/2017, además de la
misma suma 530 millones con radicación del 15/02/2018,
todos tres con “FecActa/fecFallo” del 16/06/2005 (12
años anterior). Y así sucesivamente con más de 3.600
registros con “FecActa/fecFallo” anteriores a 2012, en
una muestra de 6.500 recobros “mayor de 50 millones”,
que suman COP 337.475 millones.
5.2. Datos increíbles en
valores totales (¡!) recobrados, es decir, 704 registros
por menos de una moneda de $ 50, 15.761 registros por
valor entre 51 y una moneda de 1.000, 23.039 registros
por valor entre $ 1.001 y un billete de $ 2.000, 78.663
registros por valor entre 2.001 y un billete de $ 5.000,
y así sucesivamente.
5.3. Inadecuada
identificación en campo “Tipautoridadjudicial” donde
aparecen más de 1.560.000 registros con un simple número
o fragmentos de texto que no permiten identificar la
autoridad judicial. Por ejemplo: Recobros NOVOSEVEN® RT
2 MG por COP 801 millones con “Numautoridadjudicial, 01”
y “Tipautoridadjudicial, 3”, luego, NOVOSEVEN RT 1 MG
por COP 765 millones con “Numautoridadjudicial, 01” y
“Tipautoridadjudicial, 3” y así sucesivamente.
6. Tratándose de valores
efectivamente pagados, la calidad de los registros es
francamente deficiente. Falta parametrización de los
datos relacionados con cada recobro y abundan las
inconsistencias que ameritan validación o confirmación,
tal como puede apreciarse en los siguientes ejemplos:
6.1. En el archivo
aparecen 11.454 registros con nombres de medicamentos
nada específicos como “VITALES NO DISPONIBLES”, por un
valor recobrado superior a COP 66.539 millones con
valores unitarios que van de 1 millón a más de 125
millones. También 295 registros como “MEDICAMENTO
IMPORTADO” por un valor superior a COP 13.371 millones
(sin incluir disparidades como “IMPORTADO” o
“IMPORTADOS” y adiciones inespecíficas como “NOTA
EXTERNA”)
6.2. Aparecen 154.330
registros por concepto de “TRANSPORTE” por un valor
superior a COP 70.799 millones, o 34.147 registros de
“PREPARACIONES MAGISTRALES” por un valor superior a COP
8.875 millones; o recobros de 244 millones por
“66666666-66-66666666” o de 296 millones con un
identificador “0”, además de millones de registros con
valores idénticos y variación solo en fechas de
radicación y/o acta o fallo y datos de autoridades
judiciales imposibles de identificar;
6.3. No existe ninguna
parametrización en nombres de medicamentos. Por ejemplo,
una muestra de solo 125 recobros de ECULIZUMAB (SOLIRIS)
por COP 23.256 millones, muestra denominaciones como
“SOLARIS”, “SOLIRIS ® 300 MG SOLUCION PARA INFUSION
INTRAVENOSA”, “SOLIRIS 300 MG”, “SOLIRIS 300 MG SOLUCION
PARA INFUSION INTRAVENOSA”, “ECULIZUMAB (SOLIRIS) VIAL
DE VIDRIO 300 MG”, etc. Y en una muestra de solo 124
recobros de ELOSULFASA ALFA (VIMIZIM) por COP 18.828
millones, existe una disparidad aún mayor de
denominaciones.
Las PETICIONES fueron:
1. VERIFICAR, y según
cada caso CONFIRMAR o RECTIFICAR la información
entregada con la carta del Radiado No. 0000020076 sobre
“recobros por tecnologías en salud no financiadas con
recursos de la UPC ordenados por fallos de tutela"
efectivamente pagados por ADRES los años 2012 a 2017
2. COMPLETAR, VERIFICAR,
CONFIRMAR o RECTIFICAR la información entregada con la
carta del Radiado No. 0000020076 sobre “recobros por
tecnologías en salud no financiadas con recursos de la
UPC ordenados por fallos de tutela" efectivamente
pagados por ADRES el año 2018.
3. ENTREGAR y HACER
PUBLICO un informe completo de las gestiones adelantadas
hasta la fecha y las previstas a corto, mediano y largo
plazo para estructurar un sistema PUBLICO de
trazabilidad y transparencia total en el manejo de toda
la información de recobros al sistema de salud.
La respuesta de ADRES del
26 de julio de 2019 constituye un patético retorno al
pasado.
Como a principios de esta
década lo hicieron el Consorcio Fidufosyga, Consorcio
SAYP y el propio Ministerio de Salud, ADRES repite los
mismos argumentos que ya fueron derrotados por la FMC
ante los tribunales de justicia:
- La información de la base de datos de los recobros
corresponde a los datos diligenciados por la APS y EOC,
conforme las estructuras, contenidos y alcances
definidos en los diferentes actos administrativos
expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social
- Por lo anterior , dicha información no es objeto de
modificación por ninguno de los actores que intervienen
en el proceso de recobros
- Los pagos efectuados por la ADRES, se realizan con
base en los resultado de auditoría integral que emite la
firma auditora contratada para realizar dicha tarea
- La decisión de la procedencia o no del pago del
recobro se realiza una vez realizadas las verificaciones
sobre todos los soportes allegados por las entidades
recobrantes
- Si llegara a existir una diferencia entre la
información allegada en el medio magnético y los
soportes del recobro, prima la información de los
soportes, por tanto son dichos soportes los que dan
cuenta del valor reconocido por ADRES
- De acuerdo con lo anterior, ADRES no cuenta con una
base de datos diferente a la que reportan las EPS.
Luego, "las normas y procedimientos que han regulado el
proceso de auditoría"..."no han exigido la elaboración
de una base de datos diferente a la ya mencionada", por
lo tanto las actividades de auditoría “se presumen
realizadas con estricta sujeción al principio de
legalidad en el ejercicio de la función administrativa"
etc.,etc. Estamos frente al mismo desastre informático
que la FMC denunció a principios de la década, la
posible existencia de apropiación indebida de los
recursos de la salud es la misma y los discursos con que
se encubren posibles actos de corrupción, siguen siendo
los mismos.
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